8月25日，《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（下称《意见》）发布。《意见》作为中办、国办首次针对全国碳排放权交易市场发布的文件，对加快建设全国统一碳市场作出了全面部署。

根据《意见》，到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。

目前，全国碳排放权交易市场采用碳排放强度基准法分配配额，并免费发放碳排放配额。“这种组合导致碳排放配额供给宽松。”国研新经济研究院创始院长朱克力告诉证券时报记者，这虽然降低了企业低碳转型阻力，避免了限制产量对经济增长的冲击，但对企业碳减排约束力不足、未能有效发挥碳排放资源稀缺性对市场的调控。

从强度控制转向总量控制，科学合理公平分配配额，是实现双碳目标和碳排放双控的关键选择。《意见》提出，完善碳排放配额管理制度。根据国家温室气体排放控制目标及碳排放双控要求，处理好与能源安全、产业链供应链安全、民生保障的关系，科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制。

《意见》明确，到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例。建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性。合理确定用核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例。

《意见》提出，稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，加大对温室气体减排的支持力度。建立完善碳质押、碳回购等政策制度，规范开展与碳排放权相关的金融活动，拓展企业碳资产管理渠道。以全国碳市场为主体建立完善碳定价机制，充分利用全国碳市场的价格发现功能，为金融支持绿色低碳发展提供有效的价格信号。同时，支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务，稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体。全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易。

在朱克力看来，一旦企业必须为碳排放配额“掏腰包”，减排就不再是口号，而是实打实的成本账。有偿分配将为碳市场注入持续流动性，推动碳价更真实地反映排放权的稀缺性，进而强化市场对资源配置的影响。